Przejście do gospodarki o obiegu zamkniętym (GOZ) w Polsce nie było w pełni efektywne. Wskaźnik obiegu zamkniętego w latach 2018-2023 spadł. Nie osiągnięto również wymaganego przez UE poziomu recyklingu i przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia. Należy jednak podkreślić, że w latach 2021-2024 Polska zapłaciła około 9 mld zł z tytułu tzw. podatku od opakowań z tworzyw sztucznych, związanego z nieprzetworzonymi odpadami z tworzyw sztucznych. NIK wskazała również, że opóźnienia we wdrażaniu przepisów unijnych do polskiego porządku prawnego nie sprzyjały transformacji do GOZ. Zdaniem NIK działania państwa na rzecz gospodarki o obiegu zamkniętym, w szczególności w ramach Mapy Drogowej GOZ, wymagają dalszej koordynacji i ewaluacji, a także połączenia wysiłków na rzecz wspierania GOZ i przekształcenia ich w spójny proces.
Działania wspierające wdrażanie gospodarki o obiegu zamkniętym
Gospodarka o obiegu zamkniętym to model ekonomiczny, w którym produkty są wykorzystywane tak długo, jak to możliwe, a następnie naprawiane, odnawiane lub poddawane recyklingowi. Model ten ma na celu minimalizację ilości odpadów oraz efektywne i zrównoważone wykorzystanie zasobów. Unia Europejska i Polska dążą do gospodarki o obiegu zamkniętym ze względu na ciągłe wyczerpywanie się zasobów nieodnawialnych, ich rosnące ceny i uzależnienie od dostaw z zagranicy, wyzwania związane z ochroną środowiska, a także niestabilną sytuację geopolityczną. Transformacja polskiej gospodarki w kierunku gospodarki o obiegu zamkniętym została zaplanowana w Mapie Drogowej Gospodarki o Obiegu Zamkniętym , przyjętej przez polski rząd we wrześniu 2019 r. jako jeden z projektów w ramach Strategii Zrównoważonego Rozwoju do 2020 r. (z perspektywą do 2030 r.). Jej wdrożenie zaplanowano na lata 2021-2023.
W lipcu 2022 r. rząd przyjął Strategię Produktywności 2030 , która miała wprowadzić głęboką, modernizacyjną przemianę w polskiej gospodarce, obejmującą m.in. zwiększone wykorzystanie surowców wtórnych, redukcję produkcji odpadów przemysłowych i wsparcie państwa w transformacji gospodarki gospodarczo-gospodarczej.
Gminy odgrywają znaczącą rolę we wdrażaniu gospodarki o obiegu zamkniętym, choć obecnie sprowadza się to głównie do gospodarki odpadami komunalnymi. Duże miasta dysponują większymi możliwościami organizacyjnymi i finansowymi we wdrażaniu gospodarki o obiegu zamkniętym. Przykładowo, miasta skontrolowane przez NIK: Gdańsk, Kraków i Lublin – wzięły udział w projekcie Programu Miast o obiegu zamkniętym w Polsce , który zaowocował opracowaniem strategii gospodarki o obiegu zamkniętym dla każdego z nich.
Raport specjalny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego (ETO) z lipca 2023 r. wykazał, że – pomimo działań UE – transformacja gospodarki o obiegu zamkniętym w państwach członkowskich UE postępuje powoli. W latach 2015–2021 średni wskaźnik recyklingu w obiegu zamkniętym dla wszystkich 27 krajów Unii Europejskiej wzrósł jedynie o 0,4 punktu procentowego, a w siedmiu państwach członkowskich UE – w Polsce, Szwecji, Rumunii, Danii, Luksemburgu, Finlandii i na Litwie – wskaźnik gospodarki o obiegu zamkniętym wręcz spadł. Zdaniem ETO strategie wdrażania gospodarki o obiegu zamkniętym w państwach członkowskich UE koncentrują się zbyt mocno na gospodarce odpadami, a zbyt mało na zapobieganiu ich powstawaniu.
W ramach audytu zbadano adekwatność i skuteczność wdrażania gospodarki o obiegu zamkniętym przez rząd i administrację samorządową w latach 2018–2022. Była to pierwsza kontrola NIK dotycząca gospodarki o obiegu zamkniętym jako takiej.
Niepełne wdrożenie planu działania na rzecz rozwoju Europy Środkowo-Wschodniej i opóźniony proces legislacyjny
Zasadniczo środki przewidziane w Planie działania na rzecz gospodarki o obiegu zamkniętym sprzyjały wdrażaniu gospodarki o obiegu zamkniętym, jednak nie były w pełni skuteczne, terminowe i nie wywierały wpływu.
Rząd nie dokonał transpozycji przepisów prawa UE kluczowych dla gospodarki o obiegu zamkniętym, w szczególności dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady (UE): 2018/851 (zmieniającej dyrektywę w sprawie odpadów), 2018/852 (zmieniającej dyrektywę w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych), a także dyrektywy 2019/904 w sprawie ograniczenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko. Ponieważ Polska nie dotrzymała terminu transpozycji ww. dyrektyw do prawa krajowego, Komisja Europejska wszczęła postępowanie w sprawie niewypełnienia przez Polskę zobowiązań wynikających z ww. dyrektyw. Po udzieleniu przez Polskę odpowiedzi na zarzuty formalne postępowanie zostało umorzone.
Recykling odpadów komunalnych w Polsce poniżej poziomu wymaganego przez UE
Polska zadeklarowała, że w 2020 r. poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metalu, plastiku i szkła stanowił 41% masy odpadów. Dyrektywa odpadowa 2008/98/WE zobowiązała Polskę do osiągnięcia 50% w 2020 r. W kolejnych latach poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia w Polsce był obliczany nową metodą i wyniósł 26% w 2021 r. i 27% w 2022 r. Według NIK istnieje wysokie ryzyko, że Polska nie osiągnie wymaganego przez UE poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, tj. minimum 55% do 2025 r. Istnieje również znaczne ryzyko nieosiągnięcia wymaganego poziomu składowania odpadów. W konsekwencji Trybunał Sprawiedliwości UE może nałożyć na Polskę kary pieniężne.
Od 2021 roku kraje UE zobowiązane są do płacenia tzw. podatku od opakowań plastikowych, czyli PPT, którego wysokość zależy od masy opakowań plastikowych niepodlegających recyklingowi. W latach 2021-2024 Polska wpłaciła do budżetu UE około 9 mld zł z tego tytułu.
Gospodarka o obiegu zamkniętym w gminach sprowadza się głównie do gospodarowania odpadami komunalnymi
Skontrolowane gminy zapewniły selektywną zbiórkę odpadów komunalnych. Większość z nich stosowała inne, mniej pożądane metody gospodarowania odpadami komunalnymi – w porównaniu z recyklingiem i przygotowaniem do ponownego użycia – np. utylizację poprzez składowanie i spalanie.
W skali kraju wzrosła masa odpadów komunalnych zebranych selektywnie. W 2018 roku wyselekcjonowano w ten sposób ponad 3,6 mln ton (29% ogółu wytworzonych odpadów komunalnych), natomiast w 2022 roku wyniosło to 5,4 mln ton (co stanowi 40%). Według danych GUS odsetek odzyskanych odpadów komunalnych w polskich gminach wzrósł z 57% w 2018 roku do 61% w 2022 roku. Wynikało to głównie z wyższego poziomu kompostowania i fermentacji (wzrost z 8% w 2018 roku do 14% w 2022 roku), gdyż recykling pozostał na podobnym poziomie (26% w 2018 roku wobec 27% w 2022 roku).
Nadal niski wskaźnik cyrkulacji w polskiej gospodarce
Działania wspierające gospodarkę o obiegu zamkniętym nie przyczyniły się do poprawy gospodarki o obiegu zamkniętym w Polsce. Według danych Eurostatu, w badanym okresie wykorzystanie materiałów pochodzących z recyklingu w polskim przemyśle gwałtownie spadło z 76 mln ton w 2018 r. do 46 mln ton w 2023 r. Przełożyło się to na spadek wskaźnika obiegu zamkniętego z 10,5% w 2018 r. (10. miejsce wśród krajów UE) do 7,5% w 2023 r. (16. miejsce wśród krajów UE) . Dla porównania, wskaźnik obiegu zamkniętego w UE wynosił 11,6% w 2018 r. i 11,8% w 2023 r.
Oznacza to, że ponad 90% materiałów wykorzystywanych w naszej gospodarce pochodzi z surowców pierwotnych. Jednym z powodów spadku wskaźnika obiegu zamkniętego jest rosnąca akumulacja materiałów w infrastrukturze (budynkach, drogach i maszynach) oraz w produktach, które były użytkowane przez długi czas, a także znaczny udział spalania paliw kopalnych. Wskaźnik ten można poprawić na przykład poprzez: zwiększenie poziomu recyklingu odpadów, rozwój rynku materiałów nadających się do recyklingu lub wprowadzenie nowych technologii umożliwiających bardziej efektywne wykorzystanie materiałów (ekoprojektowanie).
Oddzielenie i zwiększona produktywność zasobów
NIK pozytywnie oceniła decoupling, czyli zerwanie powiązania między realnym wzrostem gospodarczym a sumą zużytych zasobów materialnych i wytworzonych odpadów , co zmniejsza negatywny wpływ gospodarki na środowisko. W latach 2018–2022, pomimo ok. 15% realnego wzrostu PKB Polski, łączna masa wytworzonych odpadów wzrosła jedynie o ok. 0,5% (ze 127,8 mln ton w 2018 r. do 128,4 mln ton w 2022 r.), podczas gdy masa odpadów przemysłowych nieznacznie spadła (ze 115,3 mln ton w 2018 r. do 115 mln ton w 2022 r.).
Waga wszystkich odpadów wytworzonych w Polsce (przemysłowych i komunalnych) na mieszkańca wyniosła 4,6 tony w 2018 r. i 4,7 tony w 2022 r. Polska nadal wytwarza mniej odpadów na mieszkańca niż UE (5,2 tony w 2018 r., 5 ton w 2022 r.), ale różnica ta się zmniejszyła. Wynika to głównie ze wzrostu dochodu rozporządzalnego, wzrostu gospodarczego i rosnącej konsumpcji w Polsce.
W wyniku poprawy produktywności zasobów, każdy kilogram dobra wyprodukowanego w Polsce zyskuje na wartości. Od 2018 do 2023 roku produktywność zasobów w Polsce wzrosła realnie o 23%, podczas gdy w UE o 9%. Pomimo tej poprawy, zasoby materiałowe są nadal wykorzystywane przez polską gospodarkę mniej efektywnie niż średnio w UE. Kilogram materiałów pozwolił wygenerować w 2022 roku PKB o wartości 0,80 EUR (1,5 EUR według standardu siły nabywczej – PPS) w porównaniu do 0,70 EUR w 2018 roku (1,2 EUR według PPS), co plasuje nasz kraj na 22. miejscu w UE pod względem efektywności wykorzystania materiałów (21. miejsce według PPS).
Zalecenia
Do Ministra Rozwoju i Technologii m.in. opracowywanie sprawozdań z realizacji programów rządowych, w szczególności Mapy Drogowej Gospodarki o Obiegu Zamkniętym , uwzględniających stan realizacji poszczególnych działań wraz ze wskazaniem przyczyn niepowodzeń we wdrażaniu i działań naprawczych.
Do gmin np. do:
- zapewnić, aby gospodarka odpadami była prowadzona w sposób umożliwiający osiągnięcie wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych;
- zapewnienie wszystkich wymaganych informacji w analizach stanu gospodarki odpadami komunalnymi, a także zgodności informacji o stopniu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych ze sprawozdaniami z realizacji zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi składanymi w systemie BDO;
- przeprowadzać kontrole podmiotów odbierających odpady komunalne nie rzadziej niż raz na dwa lata;
- podejmować działania wspierające ponowne wykorzystanie produktów i przygotowywać produkty, które stały się już odpadami, do ponownego wykorzystania, w szczególności tworzyć i wspierać sieci ponownego wykorzystania i napraw, a także zachęty ekonomiczne.
